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              • 軌道交通采用PPP模式存在的問題

                作者: 來源:中國地鐵工程咨詢有限責任公司 發布時間:2016年12月22日 10時58分


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                作 者:董書蕓 中國地鐵工程咨詢有限責任公司評估部高級工程師,工學博士,先后負責過節能評估、社會穩定風險評估、PPP項目咨詢等工作,曾參與北京地鐵十四號、十六線PPP技術咨詢,近期參與昆明、重慶等地軌道交通線路PPP項目的技術咨詢。


                軌道交通是國務院大力發展PPP模式的重點領域,但因其專業性強、社會責任重大、盈利困難等原因導致軌道交通PPP項目開展步履維艱。PPP 模式能否成功運用于軌道交通項目取決于多個因素,通過近年的研究和實踐,認為以下幾個問題是軌道交通采用PPP模式所必須面對的。




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                 財政補貼資金的來源是否有保證


                PPP模式融資很好的解決了建設期資金的燃眉之急,但一方面由于軌道交通票款收入與建設運營成本之間存在巨大的財務缺口,另一方面由于社會投資人需要獲得合理回報,因此政府不得不進行長期大額的可行性缺口補助,并且運營期財政補貼將高于傳統融資模式。如果財政補貼資金的來源得到不到保證將會使項目失去對社會投資人的吸引力,導致PPP項目失敗。

                因此社會投資人通常要求財政補貼列入年度財政預算,國辦發42號文《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》中也提出“將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等,按照國家統一的會計制度進行核算,納入年度預算、中期財政規劃,在政府財務報告中進行反映和管理,并向本級人大或其常委會報告”。


                軌道交通PPP項目盈利空間有限


                軌道交通項目投資規模大,票款收入有限,由于受到既有政策和體制制約,軌道交通帶動周邊土地增值收益、物業開發收益、商業經營收益并沒有統籌納入軌道交通PPP的收益分享,導致社會資本在軌道交通PPP項目中的盈利空間有限。

                實際上由于軌道交通的建設給周邊土地帶來的增值效益顯著,沿線土地增值效應帶來的收益可以平衡軌道交通建設資金及運營虧損。如香港地鐵的“R+P”(rail+prperty軌道+物業)模式集軌道交通投資、建設、運營和沿線物業開發于一體,很好地實現了軌道交通帶來的周邊土地增值收益的內部化并反哺到城市軌道交通建設和運營中來。由于土地增值效益難以準確預估,也可考慮由政府的平臺公司來綜合開發沿線土地等資源,其增值收益作為軌道交通PPP項目財政補貼的來源,相應的土地增值風險由政府承擔。


                城市軌道交通發展和土地利用的不協調


                從軌道交通的建設運營現狀看,我國軌道交通一直處于政府補貼狀態,盈利水平低,除了成本高、票價低的原因外,還與站點及周圍土地綜合開發效果差、土地開發模式不當等有關。軌道交通與土地利用模式的不完善,導致軌道交通帶來的土地增值沒有反映在政府土地出讓的收益中,站點帶來周邊商業發展和房地產的收益沒有通過適當的渠道回歸到政府手中。

                從軌道交通規劃看,軌道交通站點的交通空間與城市交通空間、城市建筑空間、地下空間銜接利用不夠,導致城市土地資源的巨大浪費,軌道交通發展與城市交通整體規劃不夠協調。

                因此,對于地鐵沿線的用地規劃,應賦予軌道交通建設一定的優先權,同時要對軌道交通周邊用地性質進行適當的調整,實現土地利用與軌道交通建設捆綁式的綜合開發利用;構建城市發展與公共交通規劃一體化,并完善軌道交通發展的配套政策,促進軌道交通和集約土地利用的協調發展。


                缺少具有軌道交通融資、建設、運營管理綜合能力的社會投資人


                由于軌道交通項目總投資額巨大,導致社會資本投資門檻過高;并且社會資本市場結構單一,以承包商為主,缺乏城市軌道交通建設、運營一體化的社會資本投資人。

                為了解決這一問題,一方面可以允許社會投資人成立聯合體,聯合體可以聯合具有融資能力、建設管理能力和運營能力的社會投資人共同完成PPP項目的投資、建設和運營;另一方面,可以對項目進行合理的切分,如征地拆遷部分可以由沿線區政府承擔,土建部分可以由具有軌道交通建設經驗的社會投資人承擔,設備部分及全線的運營可以由具有軌道交通運營經驗的社會投資人承擔,這樣可以使社會投資人能夠發揮各自的專業所長。


                政府是否具備對PPP項目的管理能力


                軌道交通項目具有投資大、項目復雜的特點,引入PPP模式,需要政府對軌道交通的投資、建設和運營管理具有豐富的經驗,并且需要建立起具有綜合能力的PPP項目管理團隊。需要對建設和運營管理過程的充分了解,對建設運營成本的準確把握,才能在實施方案的設計、招商談判、協議簽訂、建設和運營管理過程中,規避政府風險,保證政府的權益。如果政府不具備對PPP項目的管理能力,面對“惟利是圖”的社會投資人,政府將失去在招商過程中的談判主動性和在管理過程中的控制性,有可能是社會投資人大賺一筆,而政府還需要承擔大部分責任和風險。

                規避這一風險的方法是在城市完成1~2條線路的建設,獨立運營1~2條線路,已經具備對PPP項目的管理能力后,再考慮引入PPP模式。當然,也可以考慮聘請專業的咨詢團隊為政府對PPP項目的管理出謀劃策。


                政府債務是否真正降低


                中國自2013年以來的新一輪PPP熱潮,是在強調控制地方政府債務、激活社會資本力量、推進供給側改革大背景下推進的。部分地方政府把PPP模式推廣視為解決當前債務壓力、轉嫁公共服務責任或減輕財政負擔的“靈丹妙藥”。

                雖然實施PPP模式有利于緩解地方政府債務,平滑債務期限,但由于軌道交通項目盈利空間有限,要實現社會投資人的合理投資回報率,未來30年需要政府提供大量的財政補貼。社會投資人的引入解決了當前大量建設資金的投入,但未來特許運營期的財政補貼仍需要政府解決。尤其是多個項目累加的情況下,未來政府的財政壓力仍不小。而面對軌道交通PPP項目長達二三十年的回收周期,民營資本常常望而卻步,或者要求政府提前回購。這樣PPP項目可能僅僅減少了近幾年的政府債務,并沒有實現政府債務的真正降低。

                面對這一問題,一方面應將軌道交通項目做成真正的PPP,而不是作為短時的融資手段和化解政府債務的方法,真正的PPP可以實現全生命周期成本的降低,從長遠來看會降低政府投入;另一方面應注重軌道交通PPP項目的遴選,選擇客流效益穩定的項目,同時做好沿線土地綜合開發,實現外部效益內部化,平衡軌道交通項目建設投資,將真正降低政府債務。


                能否真正促進現有軌道公司建設和運營管理水平的提高,降低全生命周期的成本


                PPP模式的根本要義是要形成有效競爭,促進建設和運營管理水平的提高,降低全生命周期成本。

                然而在很多城市由于尚未積累一定的建設和運營管理經驗,政府對PPP項目公司不能實現有效的控制和管理,現有軌道公司無法與引入的PPP項目公司形成有效競爭,從而并不能促進現有軌道公司建設和運營管理水平的提高;同時由于社會投資人的逐利性,在現有軌道公司未掌握建設運營成本的情況下,因此無法實現全生命周期成本的降低。

                有些城市則引入了并不具備軌道交通建設、運營經驗的社會投資人,如引入融資機構,這使得PPP項目變成了一種單純的融資方式,政府要負擔比傳統融資模式更高的財政補貼,而實際軌道交通的建設和運營仍然需要本市的軌道公司來完成。這樣的方式完全不能發揮PPP模式的作用,不能促進軌道交通建設和運營管理水平的提高,也不可能降低全生命周期成本。


                 財務測算不準確導致的收益風險


                軌道交通項目投資規模巨大、工程復雜、運營生命周期長,因此財務測算比較復雜,受到成本和客流等數據準確度的影響,容易形成較大誤差。

                對建設運營成本的準確把握源于豐富的建設運營管理經驗,同時成本也因城市、項目的不同而存在差異,這就需要政府和社會投資人對成本開展深入的分析研究,這樣才能在招商談判中有的放矢,有理有據,避免因成本測算失誤帶來的收益風險。

                城市軌道交通項目客流預測受多種因素影響,預測風險客觀存在。項目決策和招商談判階段,客流預測直接影響各方對未來客運收入、政府補貼力度的預期和判斷,政府和社會投資人都面臨來自客流預測準確性的風險。對于客流風險,通常通過設立合理的調價機制來避免由于長期運營過程中客流的波動帶來的風險分配的不合理。在PPP合同中,雙方可根據相關法律法規的規定,結合項目自身的特點,設置合理的調價機制,以明確的調價條件、方法和程序以及是否需要設置超額利潤限制機制等內容。

                可見,軌道交通采用PPP模式運作,如果操作得當,政府通過引入社會資本后,將有效減輕財政負擔、轉移政府債務、轉換政府職能、深化財稅體制改革。通過社會資本的參與,也可為同類項目引入了創新和競爭,可有效降低項目全生命周期的成本、提高服務質量和運營效率。但如果操作不當,將事與愿違,得不償失。 
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