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              • 貴陽地鐵PPP模式之爭

                作者:張玥 來源:中國地鐵工程咨詢有限責任公司 發布時間:2016年12月30日 15時41分


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                作 者:張 玥 中國地鐵工程咨詢有限責任公司投融資部實習生,北京交通大學技術經濟及管理學專業碩士。在公司先后參與了貴陽、呼和浩特、成都、長春等城市軌道交通建設規劃投融資專題研究,以及昆明、重慶等地軌道交通PPP項目的技術咨詢。


                1貴陽地鐵PPP項目社會資本方構成


                20169月,貴陽地鐵2號線一期工程PPP項目由貴陽祥山綠色城市發展基金和交銀國際信托有限公司聯合體中標,中標金額為359.6億元。其中,貴陽祥山綠色城市發展基金(有限合伙)股東構成為光大保德信和貴山基金管理有限公司。光大保德信是由中國光大集團控股的光大證券股份有限公司(55%股權)和美國保德信金融集團旗下的報的新投資管理有限公司(45%股權)共同創建。貴山基金管理有限公司是貴陽市為推進產業轉型升級、放大財政資金引導效應、激活社會投資、強化區域金融中心地位而專門成立的金融服務平臺。采用混合所有制經營。交銀國際信托有限公司股東為交通銀行股份有限公司(85%股權)和湖北交通投資有限公司(15%股權),是交通銀行實際控制的信托機構。

                從以上資料可見,中標聯合體的參與方背后是大型金融機構光大集團、交通銀行以及貴陽市政府推動發起的本地基金公司,均以金融背景為主。在此之前,雖有金融機構作為社會資本方參與PPP項目的先例,但大多是與施工運營方組成聯合體參與投標,單獨由金融機構參與投標并主導PPP項目在國內尚屬首例。而貴陽地鐵二號線的此次中標,由于缺乏專業社會資本方也受到了廣泛爭議。


                2金融機構參與PPP項目的合理性


                從爭論的焦點來看,各方對貴陽地鐵此次中標的爭議主要集中在金融機構能否單獨作為社會資本方參與PPP模式。

                從合規性的角度來看,我國PPP模式相關政策意見的出臺機構主要是財政部和發改委。2014年以來,兩部門相繼發布了多個通知和指導性文件,其中都有對PPP模式參與主體方面的說明,雖然兩部門對社會資本方的界定存在一定的差異,但為提高PPP項目落地率,統籌深化PPP改革工作,兩部門對參與主體進行了一定的調整。從近期出臺的政策文件看,兩部門對于社會資本主體的界定區域一致。發改委下發的《國家發改委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)指出,社會資本主義為“符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業,或其他投資、經營主體。”財政部下發的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)指出:“各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境,鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業,按同等標準、同等待遇參與PPP項目”。可見,各類型的企業均可作為社會資本主體PPP項目,金融機構滿足相關政策文件的要求,是合法合規的PPP模式參與主體。

                PPP模式的本義來看,PPP模式強調專業的人做專業的事。金融機構在資金融通和資產管理等方面具有天然的優勢,有利于降低融資成本和風險,提高資金運作效率,而金融機構逐利性的特點也決定了它會通過與施工運營企業的進一步合作等方式實現資源的優化配置,在一定程度上實現效率的提升。但是也應看到,地鐵項目技術含量較高,運營管理存在難度,金融機構本質上是一個“中介機構”,既不具備建設施工相關的技術力量也不具備運營管理的經驗和能力,難以單獨承擔起PPP項目這個復雜的系統工程,專業社會資本方的缺失不利于PPP項目實現預期目標。即使金融機構后期再找施工運營企業合作,中標方案能夠滿足對方的條件也是未知數。因此,金融機構中標PPP項目除了發揮其在資金融通和管理方面的優勢以外,還應注重與專業社會資本方的合作,在參與PPP投標過程中制定詳細的運作方案,做好各方資源的整合銜接,真正實現專業的人做專業的事,提高PPP項目的整體運作效率。

                從各方參與PPP模式的動機來看,PPP項目是市場各方博弈的結果。對金融機構來說,金融資本的本質是其逐利性,金融機構參與PPP投資是為了尋找優質資產。雖然PPP項目大多微利,且周期較長,但在實體經濟發展面臨諸多挑戰的現實情況下,PPP項目是與政府信用的合作,投資風險相對較小,并且地鐵項目建成后能夠產生長期穩定的現金流,是相對優質的資產,金融機構投資地鐵PPP項目相對安全。金融機構投資PPP項目實現了其從資金融通方向資產管理方的角色轉變,有利于提高項目的財務生存能力。但金融資本的逐利性特征同樣決定了投機性風險的存在,如果金融機構只考慮短期的投機利益而不從項目長期建設運營的整體出發進行資產配置,會給PPP項目帶來巨大的金融風險。對專業資本方來說,現階段參與PPP項目的社會資本方除和少數運營管理機構外,大多是工程施工相關企業,它們參與PPP項目的動機一方面是企業轉型意愿的表達,另一方面也是在“兩標合一標”的情況下,對工程施工利潤的驅逐。PPP項目只在確定社會資本方的環節進行公開招標,且其施工報價不是政府進行選擇的唯一依據,很可能造成企業目標由降低施工造價轉移到通過資源配置獲取超額利潤上來,從而為其虛高報價和隱性獲利流出空間。可見,無論何種社會資本方參與PPP項目都是市場博弈的結果,但博弈過程如果缺乏相關的監管和約束,很可能偏離項目預期目標。


                3PPP項目操作建議


                軌道交通項目作為優質的PPP項目,要想真正實現政府與社會資本的“利益共享、風險共擔”,提高公共服務水平和效率,選擇何種社會資本方并不是關鍵,關鍵在于是否有良好的運行機制與方案,承擔主體是否有足夠的能力優化和協調各方資源,從而實現項目整體效率的提升。因此,PPP模式在操作過程中需注意以下問題:

                1.明確合作本義,實現專業的人做專業的事。PPP模式的本義在于通過引入社會資本方,提升項目的投資、建設、運營效率,從而提高公共服務水平和效率。金融機構作為社會資本方參與PPP項目有利于降低融資成本,提高資金運作效率,但專業資本方具有相關的技術實力和建設管理經驗,兩者具有不同的投資目標和利益訴求,也各有優勢和局限。不論哪一方作為社會資本方,后期都應該積極尋求合作,真正實現專業的人做專業的事。

                2.建立全生命周期的運營管理機制,避免PPP模式成為簡單的資本游戲。雖然現階段資金缺乏是PPP模式落地難的關鍵因素,但PPP模式絕不僅僅是融資問題。融資只解決了項目上馬的問題,而參與各方的合作機制、利益分配機制、風險分擔機制以及項目建成后的運營管理等問題都是PPP項目中的關鍵環節,如果不從項目整體出發統籌考慮這些問題,就會造成PPP項目重建設輕管理的現象,不僅項目整體的運作效率難以提升,合作各方的利益訴求也難以實現。只有建立貫穿全生命周期的運營管理機制,并通過一系列PPP合同和項目公司章程加以約束,才能實現PPP 項目預期目標的達成。

                3.PPP模式中應更多發揮專業機構的作用。PPP模式是一項系統工程,政府在選擇合適的社會資本方并與其建立合作關系的過程中會遇到金融、法律、管理等方面的諸多專業問題,單純依靠一方力量難以解決所有問題。因此,有必要借助中介機構的力量,使其成為銜接社會資本方和PPP項目的橋梁,保障PPP項目的落地實施。

                 

                參考文獻

                [1]金融機構能作為社會資本方主導PPP項目么?——兼評兩家金融機構聯合中標貴陽地鐵2號線一期工程

                [2]兩家金融機構拿下PPP項目,貴陽地鐵被疑有違PPP本義

                [3]貴陽地鐵模式再爭議:金融機構中標PPP轉向“資產管理方”

                [4]金融機構作為社會資本主體參與PPP的政策合規性

                [5]金融機構中標PPP引爭議,貴陽地鐵模式有違PPP本義?

                 
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